国家治理现代化视野下党政机关事业单位不动产管理研究
党政机关事业单位的不动产是履行职能的物质基础，也是国有资产的重要组成部分。由于体制性等因素制约，部分单位重使用轻管理的问题比较突出，国有资产流失的现象时有发生。在我国推进国家治理体系和治理能力现代化的新形势下，加强新时代党政机关事业单位不动产管理的目标设计和路径研究意义重大。
党政机关事业单位不动产的特性及管理困境
党政机关事业单位的不动产指党政机关事业单位占有、使用（含在建、停工项目）的土地、房屋等建筑物、构筑物，其中土地主要包括办公用房用地、住宅用地、闲置土地和农（林）场用地等各类土地；房屋等建筑物、构筑物主要包括办公用房、公寓周转房、未出售的公有住房、闲置房产和构筑物，以及宾馆饭店、培训中心、疗养院、体育文化房产、科研用房和商铺门店等公共场所用房。
党政机关事业单位的不动产具有以下特性：
土地取得的无偿性。根据土地管理法、城市房地产管理法，党政机关事业单位通过无偿划拨取得土地使用权，且没有使用年限的限制。来源的单一性。除土地采取划拨供应外，房产或其他部分不动产一般使用财政资金建设，或者财政通过给予一定的税收或者税费减免等。使用的低流动性。党政机关事业单位的不动产，由于机构的稳定性和工作的连续性，导致流动性极低，即使机构发生变动，其占有使用的地产和房产也会由重组后的机构或其他单位使用，并行使日常管理权。所有权能的分离。不动产的所有权主体与占有使用的主体分离，所有权归属于代表国家的各级政府，占有、使用权能归属于各行政事业单位。非营利性。党政机关事业单位是为社会或公众服务的，这样就会导致它们所占有、使用的不动产，是不能取得经济收益的，即使存在经营行为，也是以提供社会公共服务、公共产品的形式出现。也就是说，党政机关事业单位不动产具有公益性的特征。这是与其他的不动产有着根本区别的。
近年来，党政机关事业单位的不动产管理取得了长足的进步，但依然存在一些问题。具体表现在：
管理部门职能弱化。不动产是党政机关事业单位资产的重要组成部分，管理部门体制机制的问题，是导致不动产管理混乱、资产流失的重要原因。财政部行政政法司设立行政资产处、教科文司设立事业资产处分别行使中央直属行政事业单位国有资产所有权的管理，各级政府财政部门负责本系统资产管理工作。地方各级财政部门对不动产的管理，基本上停留在以账面统计为主的财务管理。
产权管理机制不顺。长期以来，由于多个部门具有管理资产和不动产的职能，使得真正代表政府统一行使国有资产监管职能的国有资产所有权归属并不明确。作为不动产使用单位，在房产管理上普遍存在重建设、轻管理的情况，长期以来只注重单位职能而忽视不动产的有效管理，产权意识淡薄。
规则漏洞较多。一是在不动产的形成立项审批阶段，存在规则不认真执行、不严格按建设标准审批的情况。没有不动产绩效评估机制，一方面投入大量资金和土地资源形成新的不动产，另一方面又有大量不动产闲置。二是在不动产日常管理上，没有统一明确的监管机构和制度制约。资产管理与财务管理、价值管理相互衔接的 事业单位不动产考什么程序规则不明确，出现了大量账目记载和实物价值相差甚远、账外不动产等情况。三是党政机关事业单位的不动产管理掌握在各个部门和事业单位手中，财政部门只行使财务管理职责。跨单位、行业调剂不动产困难重重，不动产使用效率低下。
条块割裂严重。目前，我国党政机关办公用房及其相关的楼堂馆所的管理制度，大都是以法律、行政法规和党内法规的形式颁布。涉及到各类技术业务用房和社会事业、公共服务用房的建设管理，绝大多数由各部委制定管理规定和建设标准。行政事业单位技术业务用房、各类社会事业用房的建设规模、相关技术标准，一般由各相关部门制定。在管理规则和建设标准上存在制定程序和规则不够严谨科学、可操作性不强，规则标准倾向做大本部门地盘，忽略条件差异、规则和标准缺乏弹性，实施效果差等问题。
新时代党政机关事业单位不动产管理的目标设计
《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，必须“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”；要求“创新行政方式，提高行政效能”“统筹利用行政管理资源，节约行政成本”“构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系”。推进国家治理体系和治理能力现代化条件下党政机关事业单位的不动产管理，应该从顶层设计入手，坚持系统化思维，明确改革创新的基本原则和目标。
集中统一。从宏观管理的角度看，集中统一既是推进党政机关事业单位不动产管理需要坚持的原则，也是不动产管理的目标和方向。在当前的管理体制下，“重资金、轻资产”“重购置、轻管理”等现象普遍存在。要按照《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确的“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”要求，在不动产管理上采用所有权和管理权合一的管理体制，对包括不动产在内的国有资产管理采用“大管家”模式，以党政机关事业单位不动产管理为突破口，改革现行的行政事业性国有资产单位占有、使用和支配的管理体制，推进建立党政机关事业单位集中统一的国有资产管理新体制。
分类分层。不动产管理是一个复杂的系统工程，应采取分层分级的办法进行管理。这些不动产中，既有通用资产，还有特种资产，更事业单位不动产考什么需要实行分类管理。
流转顺畅。党政机关事业单位的不动产，是资产、资源，更是资本。要把党政机关事业单位的不动产变资产为资本，利用其收益改善党政机关事业单位的办公条件，既可减轻财政负担，又为城市发展腾出了空间。为此，应建立适应新时代要求的党政机关事业单位不动产管理体制，打通党政机关事业单位不动产的流转通道，变资产为资本，变资源为效益，开辟节约资源、节省财政资金的新渠道。
突出经济性。在党政机关事业单位的不动产管理中，节约集约管理必不可少。在对党政机关事业单位不动产管理改革的目标设计中，应当增加保值增值这个经济指标。通过不动产的共享利用、绩效评价、成本控制、全生命周期管理等，实现不动产的集约高效利用，落实过紧日子的要求。
新时代党政机关事业单位不动产管理的路径选择
党政机关事业单位不动产量大面广，现有的管理体系缺乏统一顶层设计，相互之间联系不够紧密。加强和改进党政机关事业单位的不动产管理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，对转变政府职能、加快事业单位改革、推动社会公共服务均等化具有重要意义。管好用好党政机关事业单位的不动产，应当从以下几个方面着手：
加强顶层设计，明确管理部门。改革开放以来，我国对党政机关事业单位的国有资产逐步建立起了“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用和支配”的管理体制，目前已不适应当前的发展需要，迫切需要明确机关事务部门代表国家行使对党政机关事业单位不动产的管理权。
调查摸底，推进党政机关事业单位的不动产确权登记。根据《党政机关办公用房管理办法》，相继印发《关于党政机关办公用房权属统一登记有关事项的通知》《关于党政机关办公用房权属统一登记有关税收政策的通知》《在京中央和国家机关不动产登记办法》，各地党政机关事业单位的不动产登记工作陆续展开。应明确权责，抓紧清产核资，加快推动党政机关事业单位的不动产权属统一登记工作。
健全机制，夯实党政机关事业单位不动产管理的基础。遵循“归属清晰、权责明确、管理规范、保护严格”原则，加强顶层设计，构建不动产权属集中统一管理制度和运行机制。坚持实物管理与价值管理并重，合理设定报表数据，构建党政机关事业单位不动产管理报表体系。规范不动产配置、使用、处置、收益全生命周期管理，研究建立跨地区、跨部门的不动产共享、调配机制，推进不动产集约高效使用。结合政府职能转变和各部门、单位的职能定位，合理确定配置标准，建立规范有效的动态调整机制。加强对党政机关事业单位不动产管理相关权能配置等基础性问题的研究，在分工合作、协调联动、内控机制建设等方面探索一些可复制、能推广的经验和办法。借助云计算、大数据等信息技术，建设全国统一的党政机关事业单位不动产数据库和管理信息共享平台，进一步提升党政机关事业单位不动产管理的智能化水平。
加快立改废，统一党政机关事业单位不动产管理的规章制度。应当加快机关运行保障法立法进程，抓紧研究制定党政机关事业单位不动产管理办法，提升法律规范层级。通过立法，进一步明确党政机关事业单位的不动产管理主体，合理划分各相关主体的权利义务责任，建立健全党政机关事业单位不动产管理体制机制。针对不动产种类较多、范围较广的特点，制定相关类别和领域的不动产登记、交易与处置、产权变更、监督考核等配套法律法规，推进精细化管理。同时，加强党政机关事业单位不动产管理内部制度建设，规范内部环节和流程。
事业单位不动产考什么强化监管，形成有效的绩效评估和监督机制。探索构建不动产管理评价指标体系，建立考核评价和问责机制，形成有效激励约束。坚持问题导向，分类别、有重点地加强对党政机关事业单位的不动产管理情况进行日常监督和跟踪监督，根据需要依法对特定问题组织开展调查，推动政府及其相关部门改进工作。适应新形势新任务新要求，规范和加强不动产管理监督的机构队伍建设，探索通过政府购买服务等形式引入第三方社会服务机构参与具体工作，提升管理效率。
作者：王素军（甘肃省机关事务管理局副局长、甘肃省政府参事室特约研究员）